第1回 200512

本日やること

・今週の一言（生活は？授業は順調？）

・質問、コメントをもとに意見交換（数が少ないが、どうしよう）

・今回の授業で理解したことの記述

・次回予定確認（卒研なども）

『日本の地方政府』1章、2章

（↓共同でノートを作る感覚で、どんどん上書きしてください。各章の最後に質問やコメントを一人５つ程度書いてください。質問・コメントは記名で）

メンバーが書き込めば、そのテキストをオンラインで同時に読むことができます。

第１章 首長と議会

首長と議会のそれぞれの役割を見ていく。いかにして代表を選び出すのかに関わる選挙制度と、行政の長、すなわち執政の機能を誰にどのように担わせるのかと言った政治制度の視点から、首長と議会にとらえられるか。

1　二元代表制

どのように選び出されるのか

知事と市町村長は、住民の選挙で選出される。

議会の選挙制度：中・大選挙区制

二つの選挙の勝者→首長：多様な勝者が誕生。　議会：自民党が盤石であることが多い。

2000年代以降の選挙→都市部：政治的競争の高まり。　農村部：無投票当選の増加。（地方分権改革、国政の選挙制度改革の二つの改革と関係している。）

どのように政策を決めるのか

首長が政策の主導権を握りつつ、議員が個別利益を反映させようと首長に働きかけるスタイルをとる。（首長が予算提案権を独占し、条例の提案権を持つため。）

執政制度とは何か

執政制度：立法を担う議会と、行政を担う執政部門との関係を決める制度。

執政制度の中身

①執政長官の選任と解任に、議会がどのように関わるか。

大きく分けて、大統領制と議院内閣制がある。

②執政長官と議会の間に、どのような権限配分が行われるか。

法律や予算の最終的な成立には、議会の賛成が必要。

執政長官が執行の指揮監督権を握る。

2　権限の配分ー提案権を持つ強い首長

首長の選任と解任

戦後の日本の地方政府の首長は、有権者が直接選出する。

首長は次の選挙で有権者が選びなおすほか、議会による不信任議決によっても解任される。（議会の不信任付きの大統領制、首相公選制に該当する。）

戦前の蓄積と戦後の改革

占領改革による知事公選制の導入→戦前の民主化要求の蓄積があったため、短期間で定着。

第一次地方制度改革

知事と市町村長は、ともに選任は住民による直接選挙になる。

首長の解任の仕組みとして、議会による不信任が取り入れられる。

権限配分ー20世紀型大統領なのか？

日本の地方政府の特徴

条例：議員と並んで首長にも提案権が与えられている。

予算：首長だけに提案権を与えている。

現在の権力配分→20世紀型の大統領制？

もともと首長が提案権を独占しており、のちに議会にも認めていった。

戦後の改革の継承

占領改革が見直しの対象にしたこと →制限列挙されている議会の議決権の範囲拡張。

同時に首長に、議会による議決権に対する制約や対抗手段が与えられる。

①専決処分

②再議の請求

首長による提案権の見直しは行われず、現在まで議会と執政の権限配分に変化はない。

3　政党と首長・議会ー不信任と再議決・専決処分の実態

首長と政党制

政党制の二つの側面

①政党システム：どの程度の政党がいくつ存在するかで決まる。

②政党組織：政党とそれを構成する議員と党員の関係。

統一政府と分割政府

統一政府：議会多数派と首長の党派が一致している政府。

分割政府：議会多数派と首長の党派が一致していない政府。（どの程度生じるかは、議会選挙と首長の選挙のタイミングに左右される。）

選挙制度・任期

任期：議会・首長ともに4年

選挙：統一地方選挙という形で、議会・首長の選挙も同日に行われる。

不信任議決の増加

これまで、議会が首長に対する不信任を発動したケースは少なかった。理由として主に二つ考えられる。

①そもそものハードルが高い。議決には3分の2の出席が必要。そして、出席者の4分の3の賛成が必要となる。

②不信任を受けた首長は、議会の解散で抵抗できる。議員にとって、首長を解任する上で大きな障害となる。

→それでも、2000年代になると、不信任議決のケースが散見されるようになる。

再議請求と専決処分

これらがケースも少ない。政党制の仕組みと関係している。

議会多数派と首長の党派が一致している場合

議会多数派は、条例案の作成などを首長へ委任する。

議会多数派と首長の党派が一致しない場合、首長が無党派の場合、議会が多党化している場合

首長への委任は生じない。

→しかし、議会が条例について提案権を行使するわけではない。

→多くの政策は予算措置を伴う。議員の関心も予算に向いている。

→両者の対立は、予算編成過程に吸収されるため、顕在化しないことも多い。

首長から見て再議決が効果を発揮する場合

→反対派が議会で過半数を超えているが、3分の2までに達していない場合に、議会が首長の意向に反する議決を行った時だけ。

4　政党と親和的でない首長

選挙での首長と政党

首長は政党制と親和的ではない。

一党優位性や二大政党制が成立していない場合、複数の政党から票を得なければならない。

知事・市町村長は自分一人で力を持ちうる。

→政党からみると、勝ち馬に乗るインセンティブが働きやすい。

→国政では連立を組まない政党間でも、協力関係が成立しやすい。相乗りがよく見られる。

政党の集票力が期待できないならば、首長候補者はどの政党とも距離を取る。

→政権運営でフリーハンドを残すには、政党と距離を取るのが合理的だから。

知事の党派を歴史的に振り返る。

1960年代：六割以上が自民党、それ以外は自民党と社会党の相乗り。→後半から革新が単独で、あるいは中道（かつての民社など）と組む。

1970年代半ば：二割ほどが革新知事となる。

→70年代後半には、中道は自民党との連携を強め、自民・中道の類型が急増。

→80年代には社会党もこれに加わる。

1990年代後半：無党派知事が登場。

→2000年代に数を増やす。他方で、相乗り知事が減少。

→その分、自民・中道知事が増加。

政治家にとって首長の魅力とは

どのようなステップを踏んだ政治家が首長となるのか。また、首長を経てどのような地位に移るのか。

→地位の魅力（独任制と関係）と選挙区の広さが関係している。

→1990年代までは、首長を経てから国政に移る政治家が多かった。

→しかし、2000年代以降、国政から首長に転身を図るものが増えた。

→首長をめぐる政治的競争が強まる。

政治家から都市経営家へ

経済が停滞し、財政難から資源を満遍なく配分することが難しくなった1990年代以降、2種類の首長が誕生する。

①改革派首長：既存の仕組みの非効率性を強調し、その改善を主張。

②ポピュリズム首長：既得権益者の存在を指摘し、それを打破することで、利益を得られてこなかった人々への再分配を主張。

→2000年代以降の首長は、非効率を見出し歳出削減に励む存在になる。

5　議会選挙制度の限界ー政党政治の不在ー

定数が多い選挙制度

→日本の地方政府の選挙制度は定数が多く、政党投票ができない。

→多党制と分権的組織が生じやすい。

都道府県議会への影響

→最大の影響は、安定的な政党政治が難しくなること。

→様々な選挙定数の選挙区から選出される。

→選挙制度が特定の政党システムを生み出すメカニズムが機能しない。

→それでも、選挙区定数によってある程度政党システムは規定される。

新規参入しやすい市町村議会

選挙区定数が大きく、議会を持つ政党数の上限がM＋１の上限に達することはない。

最低当選ラインが低く、新規参入がしやすい。

政党システムよりも、政党組織の面に特徴が現れる。（政党に対する議員の自律性が高くなる。）

→有権者の政党に対する支持を、票に結びつきにくいため。

問われる議員の質と定数削減

都道府県と市町村に共通して、選挙における政党への依存度は低い。

議場における安定的な多数派を築くインセンティブの弱さ。

→議場における会派は、必ずしも政党と一対一の関係にならない。

議員は個人として動く側面が大きい。

→当選ラインが低い市町村議会では、様々な人が入ってくる。

→議員としての質を欠いた人が入ってくることがある。

議会としての意思決定を行うために必要ならば、定数を小さくすべき。

地方議会の本来果たす役割とは

日本の地方議会は、提案権をほとんど行使していない。

→提案権なしでも、議会が望む政策が実現できているため。

議会の影響力が行使されるポイント

→議場ではなく、首長との事前交渉にある。

議会の役割として政策提案の機能を期待する声は強い。

→しかし、日本の地方議会に政策提案の役割を期待することは現実的基盤に欠く。

（質問・コメント）

・地方自治法では議会に対して条例の提案権が認められているが、予算の提案権が認められていないのは何故か？　(坂入)

→議会は予算案を議決・修正する権限を有しているから.....？(坂入)

・地方議員の定数削減のメリットとデメリットはどのようなものであるか、それに連なってそもそも政党政治は議会において優れた形であるのか？　　　(坂入)　　地方議会は、なぜ政党政治にならない？

→地方議会の選挙制度が、定数が大きく、政党を選ぶ投票ができないから？（関）

→「会派」

・「有効政党数」（pp.45-47）って何のこと？（佐川）

・今の日本の地方議会に政策提案の役割を期待することが現実的でないならば、求められる役割はどのようなものになっていくのか？　それは首長との関わりと関係してくるのか？（関）

→予算や条例の決定？（関）

→首長を抑える役割（青木）

→住民の意見を政治に反映させる、住民を政治に参加させる（瀧野）

→多様な意見の表出

→御用聞きとしての議員

・首長の選挙で見られる相乗りには、与党と野党第一党それぞれにどんな利益をもたらすのか？（関）

→地方政治においては（例えば、地域活性化の方向性）について対立構造はない？

→御用聞きとしての業績アップ。

「政策協定」

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第２章　行政と住民

行政機構と住民が、どのような特徴を持ち、いかなる役割を果たしているかを考える。政策の決定や実施の中で、両者がどのような関係を持っているのか、そこに見られる新しい動きはどのようなものか。

１　総合的な組織下の人事管理

中央政府とは違う最大の特徴

県庁や市役所全体が一つの組織になっていること。

人事の運用

人事運用で見るべきポイント

採用→新規一括採用か中途採用か

配置→広範囲で頻繁に異動するか、範囲を狭め異動の間隔を長くするのか

昇進→昇進の速度の差を早い段階からつけるのか、遅くまで差をつけないのか

日本の地方政府の特徴

新規一括採用、広範囲にわたる異動の繰り返し、年功序列制

霞が関との違い

①採用時にキャリア組とノンキャリア組との区分を行わない。また、昇進の差をつけない傾向が強い。

②大規模な地方政府の場合は、昇進基準として定期的な能力試験の成績を用いる。

③ジェネラリストを志向するのか、スペシャリストを志向するのか明確ではない。（地方政府の所管する業務の幅が広く、それを一つの組織として所管するため。）

→地方政府は総合性が高いため、人事を通じて緩やかに組織内の分割が行われている。

２　緩い組織統制ー首長の抱える困難

乏しい政治任用職

日本の首長はきわめて限定的な政治任用しか行えない。

副知事や副市長といったナンバー2だけが、地方自治法に定めがある政治任用職。

→それより下の局長級のポジションまでのすべてが、職業公務員が占める。

公式の政治任用職が少ない。

→非公式なブレーンの利用にもつながる。

大統領制において、大統領が行政権限を集中して行使するために必要なこと

→行政組織をトップダウンの指揮命令に従う組織にすること。

→日本の首長は、これが実行しにくいという点で非力である。

人事への関与

行政組織の人事権はすべて首長にある。

行政職員からみると、人事の自律性は低い。

日本の地方政府では、公式の統制手段の不足と人事を通じた過剰な政治的影響が生じている。

トップマネジメントの理論

行政機構を、全体としてどのように統合するのか。

→指揮監督権を用いるのか、金銭や人員といった資源の配分を用いるのか。

→その決め手は、組織下位の部分のあり方にある。

組織の下位で、部局の垣根を超えて情報の行き来を活発にしたい場合。

資源の配分によって統合したほうが良い。

組織の下位の権限を明確に割り当てたい場合。

資源の調達は組織の下位に委ねたほうがよい。（指揮監督権の行使）

→このどちらかの形態をとる場合に、組織下位の自律性を生かしつつ、組織全体の統合が保たれる。このことを双対原理という。

トップ・マネジメントの変還

日本の地方政府におけるトップ・マネジメントの実際

基本的に資源配分によるマネジメント。しかし、そのスタイルは混在しがち。

中央・地方関係の特徴によって予算編成の自由度が低い。

→資源配分を通じたマネジメントは難しい。

→地方では、裁量のある一般財源が乏しく、裁量がなければそこに影響力は生まれないから。

→地方では、財務部局がそこまで強い存在だとは認識されていない。

1960年代に入ると、計画を立案したうえで、行政を運営する傾向が強まる。

→長期計画の策定にあたる企画部門の成立。

→首長のトップ・マネジメントも企画部門を通じて実施されることが期待された。

→しかし、計画の策定自体が自己目的化しがちだったため、首長のトップマネジメントが実現したとは言い難い。

日本の地方政府におけるマネジメントは、様々な主体が相互に調整なく、緩い統制をかけるかたちとなる。

３　多元的なマネジメントへ

NPMによる効率性追求

NPM：New Public Management　新しい公共管理や新公共管理と訳される。行政組織の運営や管理手法に、民間企業と同様の考えや手法を導入するよう求めた。

NPMの達成手段：競争と外部統制の強化

NPMの動きは、1990年代以降の日本に大きな影響を与えた。（事務事業評価の実施など）

→しかし、導入にあたって「日本化」が施された。

評価の実相

行政評価制度の設計のポイント

何のために、誰の手によって、何を評価するのか

日本での評価

行政外部の手によって、数値化された業績測定に基づいて、無駄を見つけ、資源削減を図る手段として理解されることが多い。

→行政自身が政策実現を損ねている手段を探し出し、その改善を図るプログラムと相容れない。

「日本化」の原因

①財政難に直面し、財政削減を実現する手段が求められていたこと。

②政策を実現する手段を検討する経験に乏しく、資源管理こそが組織を動かすことだという認識が強かったこと。

③行政への信頼が失われる中で、あいまいなかたちでの評価では行政組織はごまかしを図るという懸念が強かったこと。

”国産の”政策法務という発想

政策法務：政策の作り手としての地方政府の性格を強調し、条例制定を通じて新たな政策形成を図るもの。NPMと同じく、1990年代に総合計画に代わって政策立案の手段として注目されるようになる。

→加えて、条例の拡張によって生じた、地方政府への訴訟への対応によって、存在意義を高めている。

多元的な統制

現在の日本の地方政府の行政機構には、マネジメント部門の乱立が見られる。

→部門ごとの矛盾が生じ、どの部門も機能していないことになりかねない。

多元的な統制は、外からは明確な統制の欠如にも見える。

→中央政府をはじめとする外部からの介入を招きやすい。

→外部の介入は、内部統制をさらに弱めかねない。

４住民の政治参加・行政参加

4つの直接請求制度

代議制民主制における、地方政府の住民の立場

①政治家を代理人として選び出す本人の立場

②政府による政策の受け手、すなわち消費者としての立場

直接請求制度の種類

①リコール（解職請求）

②議会の解散の請求

③条例の制定や改廃を求める請求

④事務監査請求

3つの住民投票

①法律制定時における住民投票

②地方自治法に定められている住民投票。

③各自治体が条例に基づいて行う住民投票

行政の住民参加へ

代議制民主主義では、民主制の本人である人々から始まった委任の連鎖は、最終的に公共サービスの受け手として人々が位置することで終結する。

→その人々が次の委任を開始するという、大きなフィードバック・ループが想定される。

しかし、人々は行政の参加によって、小さなフィードバック・ループをもっと頻繁に用いている。

→サービスの受け手だけでなく、フィードバックを返すことや、自らが公共サービスの担い手になることも多い。

情報公開

この制度は、行政への参加の基本的インフラとなる。

日本の地方政府は、中央政府よりも早くから情報公開を進めてきた。

５　民間の参入

行政による実施の時代の終わり

1990年代まで：公共サービスは、利用料を政府が税として徴収し、生産まですべて政府が担ってきた。

2000年代以降：民間企業やNPOが担うほか、PFI（Private Finance Initiative）などの官民共同方式が登場する。

→日本に与えた影響

①NPOや市民社会組織のように公共サービスの供給を専門的に担う民間部門の登場。

②官民の二分論からすると、民間に開放できなかった領域への民間委託の進展。

NPOの意義と限界

NPOとは：政治部門ではないが、公的問題に取り組む主体といえる。また、民間部門だが、利潤追求を目的としない主体だともいえる。

NPOが画期的な要因：何が公共問題かを含めて、政府以外が判断するところ。

→これまで政治や行政が独占していた領域に、競争相手が生じることになる。

NPOの位置づけを決めるもの

①行政がNPOにどのような役割を与えるか。

②NPOがいかなる戦略をとるか。

③人々はNPOによる公共問題解決をどこまで支援するか。

「行政市場」の誕生

PFIと指定管理者制度：社会から資源を調達し、公共政策を提供していくプロセスの中で、民間部門には閉じてきた部分を開放する仕組み。

PFIとは：公共施設の建設に民間部門の参入を可能にした。

→資金調達や施設の計画も民間部門が決める。

指定管理者制度：公共施設の運営に、民間部門の参入を可能にした。

→利用者負担額なども民間部門が決める。

公共サービスの実質は、企画や運営の細部に存在する。

→「行政市場」の拡大は、人々が公共サービスに何を求めるか問い直す機会となる。

プラットホームとしての地方政府

地方政府は、自ら政策を実施する局面から後退し、公共問題の解決策の提示も人々に投げ返すことが増えている。

現在の行政の存在価値：何が公共問題かという問題設定を行い、解決に向けて民間の協力を引き出すこと。

日本での実例：ビッグデータの分析から、公共問題の解決策を見出す試みが増えている。

（質問・コメント）

・NPMは実際に行政外部の手により評価が行われているのか？(地方行政論Ⅰで取り扱った事例では首長の指示で新たに自治体職員によって編成された部署が担当していたような気がしたので)　また行政外部としての役割は具体的にどのような組織・団体が担っているのか。(坂入)

「行政評価」＞事務事業評価＝内部評価（一次）＋外部評価（二次）

・行政評価委員会？

・地方自治体では政治任用職が少ないのは何故か？→官民癒着の危険性を考えるなら、任用職が少ない故に非公式のブレーンに頼るという状況を生み出してしまうことはかえって逆効果ではないか？　(坂入)

政治的任用職＝現行では地方公務員特別職、議会の同意、首長部局←→ 一般職

→副知事、副市長 、会計責任者（旧出納長、収入役）

①一般職を経ない民間人が部局長となれるか、事例はあるか？

→公募なので首長による任用ではないが．．．(坂入)

②「参与」は何者か？ある種の政治的任用職か？

・自治体（行政）は地域社会のプラットフォーム・ビルダー→どんなイメージだろう？（佐川）

・地方政府の内部の過剰な統制が、外から明確な統制の欠如に見えるのは、マネジメント部門が乱立してそれをさらにまとめるものがないからであろうか？また、マネジメント部門を一つにまとめるのは難しいだろうか？（関）

マネジメント内部統制（ガバナンス、内部のルールで）　　「思いつき、独断で」、「慣例で、前例で」

外からの後付けルール、統制の枠組みが増える。

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◎本日の授業を通じて、改めて理解したこと（授業終了時に記入）

・地方議会が果たす役割として、予算や条例の議決よりも、住民たちの意見を議会に表出することや首長を監視することのほうが重要なのかもしれないと考えた。（関）

・現在の政治の体制を考えるならば水平的な構造で捉えるだけでなく歴史的な流れも理解しておくことが重要に感じた。(坂入

・財源の少ない地方自治体にとって、首長や議員といった政治家が純粋な政治運営ができるのかが疑問に思った。法改正を行うのであれば、政治家が私情に流されないようなインセンティブを与えるべきではないかと思った。（瀧野）

・二元代表制というシステムにおいて地方議会には予算を編成する権利や責任はそもそも存在しない。

cf. 地方自治法112条　（鈴木）

・地方議会に期待される役割として、政策提案よりも民意を反映することや首長を抑制することがあげらるということ。

・地方議会と首長の関係性と国会と内閣総理大臣の関係性に類似部分があることを認識できた。（青木）

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◎5/19分　第2章

・地方政府が政策に取り組む上で、中央政府による介入はある意味で避けようがないと思えた。国からの規制との間で、地方がどのようにして政策に取り組むのか考察することが重要だと考えた。（関）

・水戸市の行政組織図を見たときに、改めて行政が本当にやるべき仕事は何なのかということを考えさせられた。スクラップアンドビルドができない行政組織のままでは、行政運営を効率化することはできないのではないかと感じた。（瀧野）

・地方創成政策について、地方政府は中央の意向に左右されがちであるということを学んで、本当にそうしていくには地方政府が中央の忖度をするような関係性を改善することがまず必要ではないかと考えた（杉浦）

・外部からのルールによってある程度統制される部分では官民ともに同じであると分かったので、別のものであるとは考えず内部統制やマネジメントについて学習していきたいと感じた。(坂入)

・政治的任用職などにおいて、国、都道府県、市町村といった上からの命令体系が濃く存在していると感じた。（小田）

・これまで日本では様々な地方分権に向けた改革がなされてきたが、今でも地方と中央の分権はなかなか進んでいないように改めて思えた。中央ー地方関係についても改めて見直していく必要があるのではないかと考えた。（鈴木）

・地方政府の内部統制について深く考えたことはなかったが、公務員の一般職と特別職の選任の違いなども相まってややこしくなっている部分があるのではないかと感じた。（青木）